陜西土木建筑網首頁 > 建筑論文 > 建筑管理 > BT項目內外部治理機制研究

摘要：本文針對BT投資模式在我國發展過程中出現的問題和存在的風險，提出了相應的BT項目的治理措施，包括過程制約、風險控制、監督約束、成本控制等內部治理措施和監理機構、法律機制、激勵與溝通機制、第三方中介等外部治理措施。...

BT項目內外部治理機制研究

張娜1 任敏 1劉麗君2

1.陜西建科監理有限公司 710082 西安

2.延安市寶塔區建設工程質量安全監督站716000 延安市

    BT投資模式是“Build-Transfer”（建設-轉讓）模式的簡稱，指政府或政府授權機構通過特許協議引入社會資金進行基礎設施項目的建設，在工程的實施階段，項目投資方負責融資、管理、建設，在項目建設完工后，政府或政府授權機構按照簽署的回購協議接管項目，并向項目投資方支付合同款。該模式1984年首先運用于土耳其的電廠項目，隨后，英法海底隧道項目的建設使其影響力隨之不斷擴大，并在交通、電力、通訊、能源等項目中發揮了重要的作用。21世紀我國引入BT模式，雖然目前我國基礎設施建設等大型項目中運用較為廣泛，但對其仍缺乏系統的認識，引發較多問題，有待進一步的探究和實踐。

1、BT項目存在的問題和風險

    1.1 BT項目存在的問題

    1.1.1對BT模式認識不足

    BT模式在我國運作的具體形態各異，導致了人們對BT模式的認識和界定存在很多誤區。一方面在項目建設管理實踐中，各利益主體對自身的定位不清，不能界定好自己的管理范圍和管理內容。另一方面由于施工單位的管理地位較低，未能充分認識到施工單位的作用。

    1.1.2 BT項目融資缺陷

    目前BT項目實際實施過程中，投資人多數是施工企業，缺少有較強融資或資金實力的其他企業或金融機構直接投資，導致了BT模式的融資渠道狹窄，容易導致其融資成本增大。

    1.1.3管理方面缺失

    BT項目的投資人作為項目的資金提供者，對工程的質量、安全、進度、成本等進行管理和控制中，有可能同時承擔了“管理者”和“被管理者”的雙重身份，最終會導致管理內外不分、責任不明、權責不清等問題。另一方面，BT項目的承建方多數都是國企，仍習慣利用行政手段行使管理職責。

    1.1.4缺乏相應法律規范的指引

    BT模式項目涉及投資、融資、工程建設、移交付款等一系列的程序和眾多的參與當事人，各參與方之間確定了一系列合同關系，所以BT模式涉及的法律關系復雜，需要統一且配套的法律來進行規范。然而， BT模式自引入我國進行基礎設施投融資建設以來，僅有幾部少量建設指導性文件。配套措施及法律規范的缺失容易導致基礎設施BT投融資建設模式規范操作方面的障礙。

    1.2  BT項目存在的風險

    1.2.1環境風險

    BT項目在建設中存在的環境風險，主要包括：

    （1）自然環境風險，即由于惡劣氣象條件或地質條件(如嚴寒、炎熱、季節性暴雨、臺風、滑坡、泥石流、坍塌等)的因素，影響施工質量和進度的風險。

    （2）融資環境風險：即在BT模式的項目運作中，國家的融資與金融環境對投資者的成本控制和預期盈利水平產生較大影響，融資風險（利率風險、流動性風險、預期回報風險等）是BT項目建設全周期內的核心風險之一。

    （3）政治環境風險：包括政策風險和國際關系和政局的變動風險。

    （4）法律環境風險：項目融資的實施需要有一個完善的法律體系作為外部環境，法律制度和行政管理的透明和制度化對項目融資成功與否具有重要意義。

    1.2.2決策目標風險

    決策目標風險是指對項目要實現的目標產生影響的風險因素。在BT項目中最主要控制的三目標是進度、質量、成本，它們能否順利實現決定了投資的成敗，也體現出了投資方對工程的整體控制能力。

    1.2.3過程風險

    項目的過程風險主要指管理風險，即項目在計劃、組織、管理、協調時所發生的不確定而引起工程項目目標不能實現的可能性。由于BT項目涉及到政府、投資人、銀行、供應商、監理單位等參與方，這些紛雜的關系給項目管理工作帶來了很大的風險，包括銀行或政府與投資人之間的擔保風險、政府與投資人之間的履約風險、投資人與設計單位或監理單位所發生的合同風險、投資人與銀行之間所發生的借貸風險、業主與投資方的回購風險等等。

2、BT項目的內部治理措施

    2.1 過程制約機制

    BT項目的過程制約機制是指項目主辦方、項目中標方合同雙方通過履行各自職權完成各自職責的過程。由于BT項目所牽涉的利益主體和程序繁多，為了保證項目的順利實施，必須明確各方責任與義務。

    2.1.1  項目主辦方責任與義務

    BT項目主辦方作為被政府授權者，應代表著政府對項目建設和使用進行管理。一經授權，主辦方就應對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、資產保值增值等負責。

    2.1.2  BT項目投資方的責任

    BT項目投資方實質上是項目的出資人，他最主要的責任是通過各種渠道按時、足額的籌集項目建設所需要資金，并投入到項目建設中去。除此之外，按采用的BT模式的不同，BT項目投資方還可以承擔項目總承包方的責任、項目總承包管理方的責任等。

    2.1.3  項目施工方的責任

    施工單位首先應按照《施工承包合同》、《建設工程施工合同》的規定，切實履行合同的規定，對工程施工質量、安全、進度、費用等承擔直接責任，并要對工程質量承擔終身責任。其次，作為工程產品的生產者，施工方有責任加強對企業內部各部門的管理，積極采用先進的施工工藝，先進的技術和材料等等，努力達到節約成本的目的。

    2.1.4  項目管理方的責任

    項目管理方是指受BT項目主辦方的委托專門從事工程項目管理的企業，該方應按照《項目建設管理合同》或《項目代建合同》中約定的職責，代表BT項目主辦方對工程項目的組織實施過程進行全過程、全方位的管理、監督、協調和服務。

    2.2 風險控制機制

    BT項目雖屬基礎設施一類，風險可能相對較小，但還是會面臨諸如市場風險、建設風險、利率風險、政府信用風險等風險。項目投資方必須通過分析、評估等方式全面了解這些風險，并提前準備規避和解決這些風險。

    2.2.1風險回避

    風險回避是在完成項目風險分析和評估之后，如果發現項目風險發生的概率很高、損失很大，同時也沒有其他有效的對策來降低風險概率，則應選擇放棄原來計劃或改變目標。但是，在建設項目中風險不可能完全消除，風險回避只是一種拒絕承擔風險的消極方式，除了一些發生概率大、災難性風險考慮風險回避以外建設方應該積極應對風險。

    2.2.2風險分散

    風險分散是指通過增加風險承擔者，將風險各部分分配給不同的參與方，以達到減輕總體風險的目的。在BT項目中，承包商常采用項目分包策略分散風險（該分包商必須是有能力控制風險的單位，否則，反而會增大風險，導致風險成本增加）。

    2.2.3風險轉移

    另外，保險、擔保等機制也是降低不確定性、降低風險的重要策略。業主在選擇保險方法來規避風險時應在保險費和損失之間權衡，可借鑒國際做法：由業主投保工程一切險，購買設計、咨詢等專業責任險，一旦發生損失保險公司必須根據保險合同中的條款，負責賠償損失。如果保險公司的資源足夠支付保險合同中的承諾，并且投保人又能夠精確地理解該保險業務的條件，那么購買保險就是用保險費來替代某個更大的、未知的損失額。所以應積極鼓勵業主采用保險方式來減少風險損失。

    2.3 監督約束機制

    2.3.1項目內部監督約束機制

    項目內部監督約束機制主要包括投資控制管理和支付管理，主要指對建設資金投入和使用進行全過程的管理，這是建設方項目管理中最重要的內容，其重點主要落在以下幾個方面：第一，做好投資控制計劃工作，確保項目的技術標準及系統設置符合投資控制計劃指標；第二，做好各招標分項的界面劃分工作，使交叉作業的工作范圍明確且利于施工操作；第三，對支付資金的來源、使用、償還等進行控制和監督，確保實現專款專用的管理模式。

    2.3.2項目業主監督

    項目業主（政府）可在一定的前提下強化對BT項目的監督，具體可以通過以下途徑監督：第一，政府在邀請投標前，對施工總承包商進行有側重點的資格預審，確保承包商有較強的經濟實力和建設能力；第二，對投資人的資本金注資過程，建設單位的融資及日常資金運作進行監管，防止項目公司將資金用于其他途徑或對已設質押的內容重復融資；第三，負責BT項目的全過程監督，政府必須對BT項目的設計、項目招投標、施工進度、建設質量等進行監督與管理，并有權向要求投資方提出管理、組織、技術的整改措施。

    2.4 成本控制機制

    2.4.1合同條款約束

    BT項目一般為固定總價合同，因而成本控制首先要明確包干費用的范圍，這樣有利于減少結算糾紛。其次，要重點的控制合同包干費用以外的征地拆遷費用和工程變更費等。再次，要嚴格控制工程變更，在有條件的情況下應將變更的責任承擔列入合同，一旦發生工程變更則可以根據合同規定執行，進而可以使成本的控制在可預見的范圍內。最后，充分利用合同責任轉移條款。

    2.4.2技術創新與科學管理

    技術創新和科學的項目管理是工程獲得利潤的最佳途徑，從管理層面來講，可靠的經濟可行性分析是一個投資項目必不可少的，它是項目成敗的關鍵。其次，要對投資成本進行切塊管理，合理確定成本控制目標，嚴格費用支出的審批制度，建立合理的投資管理組織機構，同時優化設計、優化施工方案、合理組織安排，只有這樣才能控制工程總投資。從科學技術創新方面來講，應積極采用新材料、新工藝、新技術、新設備，提高勞動生產率，提高施工質量從而達到控制和降低成本的目的。

3、BT項目的外部治理措施

    3.1監理機構

    一般而言，委托方應按照國家和地方有關法律法規，通過招標方式選定工程監理機構，監理機構再根據國家和地方有關法律法規、工程的施工圖及有關的技術要求和質量驗收標準，對工程的質量、安全、文明施工等進行監理并對工程分包情況進行嚴格管理。同時監理單位應該并將控制重點放在投資控制和質量控制兩方面，建立嚴格的資金使用計劃和資金審批制度，做到專款專用。

    3.2法律機制

    BT投資模式是涉及融資、投資、建設、轉讓等一系列活動的一種新型的融資建設方式，由于興起時間短以及其參與主體法律關系的復雜性，我國目前還尚無對BT的專門立法。實際工程一般是以《中華人民共和國招標投標法》、《招標投標公證程序細則》、《勞動法》、《建筑法》、《安全生產法》、《建筑工程安全生產條例》等招標和建設方面法規為基本依據，并結合地方政府出臺的相應的法律規定對BT項目的運作實施監督和控制，這就在一定程度上給工程建設、工程移交帶來了一定的難度，因此，應加快立法步伐，盡早出臺專門的法律法規，使BT項目的實施更加規范、有章可循。

    3.3激勵與溝通機制

    良好的激勵與溝通機制可以促使項目參與各方朝共同的戰略目標而努力，因此要加強激勵與溝通機制的建立。BT項目往往是各地方政府重大市政項目或民生項目，其建設具有周期長、投資回收慢、建設企業承擔較大風險等特點，而民間資本的投入無疑對項目的實施具有重大的推進作用，為了消除投資者的顧慮，各地方政府應該實施有利于企業投資的項目管理政策、財稅優惠和補貼政策。

    3.4 第三方中介

    建設工程咨詢業的發展是社會分工和市場經濟的必然要求，市場經濟體制越完善，競爭越激烈，社會對咨詢服務需求量越大。在項目的建設過程中，聘請中介咨詢機構為項目融資結構設計、招標文件、合約起草談判等方面提供專業化協助，可以更大限度挖掘項目的潛力及規避風險。另一方面，為了更好的規避和轉移風險，可以委托保險中介機構對項目生命周期內可能出現的風險進行分析和研究，為投保人提供相應的咨詢意見并設計最有利的保險方案。

參考文獻：

[1]  李萬林.《采用BT方式項目招投標相關問題探》[OL]. 2007.

[2]  胡建文. BT模式在深圳地鐵5號線建設中的應用研究[D]. 湖北： 武漢理工大學,2009.

[3]  張麗. BT項目的投資控制研究[D]. 江蘇：東南大學,2006.

[4]  曾慶云. 北京地鐵奧運支線運用BT投融資模式的創新研究[D]. 北京:北京交通大學,2007.

[5]  王家遠. 建設項目風險管理[M]. 北京：中國水利水電出版社,2004.

[6]  童琳. 公共基礎設施的BT模式運用研究[D]. 上海：同濟大學,2007.

[7]  洪婷，范瀟.《BT模式下監理單位的管理風險及方法》[J]. 建筑管理現代化. 2009(6).

[8]  張德來，王強. 完善建筑工程保險機制的探討[J]. 科技信息. 2008(20).

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：文徑 尹維維 編輯  劉真 審核) 

上一篇： 淺談電氣火災的防范

下一篇： 從工地施工安全一瞥所想到的