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摘要：本文論述了建筑施工質(zhì)量中存在的問題，以及我國當(dāng)前工程質(zhì)量安全管理的法律法規(guī)存在諸多不適應(yīng)、不符合的問題。提出了從制度創(chuàng)新、人員培訓(xùn)、從勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工及質(zhì)監(jiān)等環(huán)節(jié)保證工程質(zhì)量的措施及建議。...

 創(chuàng)新管理制度 確保質(zhì)量安全

惠新平

寶雞西虢建筑工程有限責(zé)任公司

 安全是工程建設(shè)的根本。工程建設(shè)領(lǐng)域的安全包括了工程的安全和人員的安全。施工過程中人員的安全主要是施工人員的職業(yè)健康、人身安全以及施工環(huán)境的保護(hù)（HSE）；工程的安全既包括建筑物正常使用條件下的安全、耐久、適用，也包括極端條件下（如地震、臺(tái)風(fēng)、霜凍災(zāi)害）工程的良性破壞和工程中人身安全保障。因此，在這個(gè)概念中既有施工安全的涵義，也有工程質(zhì)量的涵義，本文中統(tǒng)稱為工程質(zhì)量安全。

 工程質(zhì)量安全是行業(yè)整體發(fā)展水平的綜合反映，屬于多因一果：個(gè)體失律、行業(yè)失范、市場失靈、政策失效都將導(dǎo)致工程出現(xiàn)問題。例如近年來發(fā)生的鳳凰橋坍塌、杭州“11·15”地鐵塌陷以及上海“樓脆脆”等事故，直接原因表現(xiàn)為相關(guān)操作人員不嚴(yán)格執(zhí)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程；深層次分析，無不是包工頭、承包商（包括勘察設(shè)計(jì)單位）、建設(shè)單位甚至主管部門受利益驅(qū)使，一味搶工期、壓造價(jià)、違反法定程序和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致事故發(fā)生。總而言之，影響工程質(zhì)量安全水平主要包括兩大因素：一是技術(shù)因素，包括技術(shù)人員的業(yè)務(wù)水平和操作人員的操作技能；二是責(zé)任體系因素，包括責(zé)任劃分是否合理、責(zé)任權(quán)利是否對(duì)等。因此，工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)也需要標(biāo)本兼治、綜合治理。

 一、工程質(zhì)量安全制度現(xiàn)狀

 改革開放以來，我國出臺(tái)了一系列工程建設(shè)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，其中質(zhì)量安全管理方面有“一法、三條例、十一項(xiàng)部令”，形成了一系列管理制度，如工程質(zhì)量監(jiān)督制度、施工安全監(jiān)督制度、施工圖審查制度、超限高層審查制度、抗震新技術(shù)核準(zhǔn)制度、安全生產(chǎn)許可制度、施工安全三類人員考核任職制度、檢測機(jī)構(gòu)許可制度、竣工驗(yàn)收備案制度及工程質(zhì)量保修制度等，使工程質(zhì)量安全管理有章可循、有法可依，對(duì)規(guī)范工程建設(shè)活動(dòng)起到了積極作用，為大規(guī)模工程建設(shè)的質(zhì)量安全提供了制度保證。

 當(dāng)前，我國工程質(zhì)量安全方面的問題突顯在以下幾個(gè)方面：安全生產(chǎn)事故起數(shù)和死亡人數(shù)雖有較大幅度下降，但事故總數(shù)量仍然較大且下降幅度趨緩；村鎮(zhèn)住宅建設(shè)缺乏相應(yīng)的技術(shù)保障，安全性、適用性較差，村鎮(zhèn)建設(shè)事故時(shí)有發(fā)生；隨著一些不成熟材料、技術(shù)的大量應(yīng)用，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中出現(xiàn)了新的質(zhì)量通病；隨著越來越多的深基坑、大跨度、超高層建筑的出現(xiàn)，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步凸顯，地鐵、橋梁等工程事故時(shí)有發(fā)生；一些政府投資工程違反科學(xué)規(guī)律，盲目壓縮工期，配套措施跟不上，導(dǎo)致工程事故時(shí)有發(fā)生。此外，建材市場魚目混珠，勘察設(shè)計(jì)深度和精度不足，工程承包層層轉(zhuǎn)包與無證掛靠猖獗，一線工人質(zhì)量意識(shí)薄弱且操作技能長期得不到提高，監(jiān)督人員形同虛設(shè)，這些都制約著行業(yè)整體質(zhì)量水平的進(jìn)一步提升。上述情況折射出當(dāng)前工程質(zhì)量安全管理的法律法規(guī)存在諸多不適應(yīng)、不符合的問題，也可以說，制度層面存在缺陷。

 二、制度建設(shè)須“內(nèi)外統(tǒng)一”

 仔細(xì)分析以上問題可以發(fā)現(xiàn)，制度建設(shè)上的主要問題是責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等，一些單位和個(gè)人有利無責(zé)，或利大責(zé)小，這樣的責(zé)任體系起不到規(guī)范行為的作用，無法在實(shí)踐中落實(shí)。因此，在制度建設(shè)中必須按照責(zé)、權(quán)、利一致的原則，做到外在制度與內(nèi)在制度的統(tǒng)一。

 1、符合工程建設(shè)的基本規(guī)律

 （1）工程建設(shè)活動(dòng)先有交易后有產(chǎn)品，是以誠信為基礎(chǔ)的建設(shè)與承包單位反復(fù)博弈，存在信息不對(duì)等，同時(shí)也存在建設(shè)單位的強(qiáng)勢主導(dǎo)，業(yè)主參與并主導(dǎo)工程建設(shè)的全過程。政府的監(jiān)管必須以市場主體之間的博弈為基礎(chǔ)，有一個(gè)合理的邊界，絕不能越俎代庖。

 （2）工程建設(shè)活動(dòng)市場化程度較高，價(jià)值規(guī)律發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，因此必須以市場規(guī)則為基礎(chǔ)選擇政策調(diào)控的著力點(diǎn)。如作為工程建設(shè)基本制度的招投標(biāo)制度，其目的就在于通過招標(biāo)選取一個(gè)最低價(jià)，制度設(shè)計(jì)才能離開這個(gè)基本點(diǎn)。當(dāng)然這個(gè)最低價(jià)是經(jīng)過評(píng)審、核實(shí)無誤的最低價(jià)。與招標(biāo)制度相配套的是擔(dān)保制度，如果只有低價(jià)中標(biāo)而沒有擔(dān)保，責(zé)、權(quán)、利無法對(duì)等，風(fēng)險(xiǎn)不可避免。

 （3）工程建設(shè)活動(dòng)是一種社會(huì)活動(dòng)，一個(gè)工程的實(shí)施涉及到眾多的專業(yè)分包，對(duì)社會(huì)資源的組合與管理是工程建設(shè)管理的重要內(nèi)容，這就需要統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的行業(yè)基本運(yùn)行規(guī)則。

 2、符合我國現(xiàn)階段的國情

 （1）我國正處在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善階段，工程建設(shè)領(lǐng)域中相當(dāng)多的市場主體還不是完全的理性經(jīng)濟(jì)人，很大一部分業(yè)主是政府部門或國有企事業(yè)單位，承包商也有相當(dāng)大比例是國有企業(yè)，他們不但肩負(fù)著產(chǎn)生效益、創(chuàng)造財(cái)富的責(zé)任，也肩負(fù)著社會(huì)責(zé)任。價(jià)值目標(biāo)是多元的，他們是有限理性的經(jīng)濟(jì)人，甚至有時(shí)候可能表現(xiàn)的是政治人、關(guān)系人。

 （2）我國的工程建設(shè)管理體制是高度分割的，投資決策與實(shí)施分割，各類專業(yè)工程的監(jiān)管分割，各地也有自己的當(dāng)?shù)卣�策，一�?xiàng)統(tǒng)一的政策往往因?yàn)榈胤健⒉块T附加的各類“細(xì)則”而大相徑庭。因此，必須在確保基本模式一致的前提下，給予地方和部門足夠的政策空間。

 三、制度創(chuàng)新勢在必行

 管理制度的完善與創(chuàng)新對(duì)企業(yè)乃至整個(gè)行業(yè)的發(fā)展起著重要的作用，目前工程建設(shè)質(zhì)量安全管理制度創(chuàng)新應(yīng)重點(diǎn)解決以下問題：

 1、建設(shè)單位的權(quán)利、責(zé)任一致問題

 作為工程的發(fā)起人和受益人，建設(shè)單位可分為兩類：一類是自建、自有、自用的，如各類企事業(yè)單位，其質(zhì)量責(zé)任是終身的，對(duì)其約束力主要來自后續(xù)的使用功能保障壓力；另一類是建成后作為商品進(jìn)行交易，主要是各類開發(fā)商，其追求的是開發(fā)成本與商品房售價(jià)之間的差額，對(duì)其約束力主要來自市場選擇與競爭壓力。目前，各類開發(fā)商存在的問題較多，突出問題是權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等。當(dāng)前，房地產(chǎn)市場處于賣方市場，開發(fā)商只要拿到好地段，就不愁房子賣不出去，無法形成有效的市場競爭壓力。因此，在建造成本控制上就有壓級(jí)壓價(jià)的傾向，在品質(zhì)要求上“達(dá)標(biāo)就行”“合格就行”。由于購房人與開發(fā)商之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)等，購房人無法對(duì)開發(fā)商的偷工減料、以次充好做出準(zhǔn)確判斷。因此，開發(fā)商這類建設(shè)單位應(yīng)成為政府工程質(zhì)量監(jiān)管的重點(diǎn)。

 規(guī)范開發(fā)商的行為，不可能對(duì)其作為項(xiàng)目投資人的權(quán)利做過多限制，如選取設(shè)計(jì)人、承包人、指定分包人、指定特殊材料等，但應(yīng)該按照責(zé)、權(quán)、利一致的原則，明確其相應(yīng)的質(zhì)量安全責(zé)任，如將安全生產(chǎn)許可的條件列入施工許可中，由建設(shè)單位牽頭對(duì)項(xiàng)目施工期間的現(xiàn)場安全負(fù)總責(zé)；再如，應(yīng)由開發(fā)商組織保修工作，先行對(duì)小業(yè)主做出保修承諾，賠償在先；項(xiàng)目開發(fā)公司的保修責(zé)任應(yīng)由其母公司承擔(dān)。也可由開發(fā)商為其開發(fā)的商品房購買工程質(zhì)量保險(xiǎn)，并將每個(gè)小業(yè)主列為被保險(xiǎn)人。此外，也應(yīng)明確建設(shè)單位或建筑工程所有人在工程長期使用過程中的質(zhì)量責(zé)任，由其定期對(duì)工程進(jìn)行鑒定和維修加固。

 2、強(qiáng)化勘察、設(shè)計(jì)及施工單位直接責(zé)任問題

 勘察設(shè)計(jì)和施工單位是工程質(zhì)量的直接責(zé)任主體，所有的規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都要通過他們落實(shí)到實(shí)際工程建設(shè)中。工程勘察、設(shè)計(jì)、施工承發(fā)包市場是目前市場化程度較高的一個(gè)領(lǐng)域，存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面。

 （1）殘酷的市場競爭壓力下的低價(jià)競標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)所導(dǎo)致的成本控制壓力。為降低成本和縮短工期，一些勘察單位在野外作業(yè)原始數(shù)據(jù)上造假，一些設(shè)計(jì)單位的方案設(shè)計(jì)深度不夠，專業(yè)配合不到位，施工圖粗制濫造，一些施工單位偷工減料、以次充好。

 （2）目前我國工程建設(shè)中設(shè)計(jì)、施工環(huán)節(jié)互相脫節(jié)的體制也制約著工程質(zhì)量水平的進(jìn)一步提高。設(shè)計(jì)階段不考慮施工的可行性，施工階段只是簡單地按圖施工，不考慮對(duì)設(shè)計(jì)的反饋和優(yōu)化。

 （3）隨著工程量的急劇增加和新型結(jié)構(gòu)的大量出現(xiàn)，人員素質(zhì)跟不上，一些小型設(shè)計(jì)施工單位質(zhì)量保證體系不健全。此外，“責(zé)任到人”的責(zé)任體系遠(yuǎn)沒有建立起來，責(zé)任體系不合理，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)，管生產(chǎn)不管安全、管生產(chǎn)不管質(zhì)量的現(xiàn)象比較普遍，一些企業(yè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人還有著重進(jìn)度、重成本、輕質(zhì)量、輕安全的意識(shí)。

 確保工程質(zhì)量的關(guān)鍵在于增強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)和施工單位的質(zhì)量意識(shí)、完善責(zé)任體系。要繼續(xù)堅(jiān)持市場化改革方向，加快推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，培育真正的市場主體；要加快誠信體系建設(shè)，將企業(yè)的質(zhì)量狀況及時(shí)反映在招投標(biāo)市場，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場與市場的聯(lián)動(dòng)；要加快推進(jìn)工程擔(dān)保與保險(xiǎn)制度實(shí)施，用市場的力量約束企業(yè)的行為；要根據(jù)責(zé)、權(quán)、利一致原則，加快完善以個(gè)人為基礎(chǔ)的質(zhì)量責(zé)任體系；要促進(jìn)設(shè)計(jì)與施工的互相滲透，改進(jìn)生產(chǎn)組織方式；要大力發(fā)展建筑工業(yè)化，減少工程質(zhì)量不穩(wěn)定因素，提高生產(chǎn)效率；進(jìn)一步完善職業(yè)培訓(xùn)制度，增強(qiáng)一線作業(yè)人員的質(zhì)量意識(shí)。

 3、中介機(jī)構(gòu)的鑒證責(zé)任問題

 工程建設(shè)領(lǐng)域與質(zhì)量安全控制關(guān)系密切的中介機(jī)構(gòu)主要是監(jiān)理單位和檢測單位。監(jiān)理單位受雇于建設(shè)單位，對(duì)承包合同的實(shí)施進(jìn)行管理，對(duì)工程建設(shè)過程進(jìn)行控制，是工程質(zhì)量保證體系中的重要環(huán)節(jié)，但目前一些監(jiān)理單位起不到應(yīng)有的作用，形同虛設(shè)。主要原因一方面是外部的，一些建設(shè)單位不放權(quán)，法律法規(guī)所規(guī)定的監(jiān)理單位在材料認(rèn)定、進(jìn)度款支付、竣工驗(yàn)收中的簽字權(quán)無法落實(shí)，監(jiān)理單位不能獨(dú)立自主地開展工作；另一方面是內(nèi)部的，一些監(jiān)理單位人員素質(zhì)較低，不能給建設(shè)單位和施工單位科學(xué)的認(rèn)定和咨詢，成了一個(gè)可有可無的角色，而法律法規(guī)又規(guī)定一定規(guī)模以上的工程必須聘請(qǐng)監(jiān)理工程師，因此一些監(jiān)理單位就成了建設(shè)單位請(qǐng)來的擺設(shè)。檢測單位的主要問題是迫于市場競爭壓力，為了吸引和留住客戶，不顧原則地遷就客戶，在試驗(yàn)數(shù)據(jù)上造假，失去公正性。

 檢測機(jī)構(gòu)作為提供技術(shù)驗(yàn)證服務(wù)的單位，公正性是其生命，不能搞“完全競爭”，要對(duì)其數(shù)量進(jìn)行限制，實(shí)行有限競爭，一個(gè)城市不能審批太多的機(jī)構(gòu)。對(duì)于監(jiān)理單位的發(fā)展，不能超越發(fā)展階段，拔苗助長。建議調(diào)整強(qiáng)制性監(jiān)理的范圍，給社會(huì)投資工程業(yè)主以自主權(quán)，由他們根據(jù)工程的規(guī)模和復(fù)雜程度決定是否請(qǐng)監(jiān)理。沒有監(jiān)理的工程，項(xiàng)目監(jiān)理管理的責(zé)任由建設(shè)單位直接承擔(dān)。

 4、政府監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)問題

 與工程質(zhì)量的形成有直接關(guān)系的政府監(jiān)管內(nèi)容主要是工程質(zhì)量監(jiān)督、施工圖設(shè)計(jì)文件審查和竣工驗(yàn)收備案三個(gè)環(huán)節(jié)。工程質(zhì)量監(jiān)督方面存在的主要問題是工作邊界模糊導(dǎo)致責(zé)任不清，同樣的工程事故，不同的地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任大相徑庭。施工圖審查方面存在的主要問題是目前的審圖任務(wù)委托方式不合理，由建設(shè)單位直接將審圖業(yè)務(wù)委托給經(jīng)政府認(rèn)定的審圖機(jī)構(gòu)，審圖機(jī)構(gòu)之間為爭奪業(yè)務(wù)產(chǎn)生的競爭導(dǎo)致把關(guān)不嚴(yán)，審圖質(zhì)量下降。此外，現(xiàn)有法規(guī)的部分處罰條款操作性不強(qiáng)，如有關(guān)行政處罰金額過大，造成實(shí)際執(zhí)行中的困難。

 實(shí)踐證明，工程質(zhì)量監(jiān)督和施工圖審查是政府保障工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管的重要手段，在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展的歷史階段，這些措施必不可少。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范工程質(zhì)量監(jiān)督和施工圖審查工作。審圖機(jī)構(gòu)的任務(wù)應(yīng)由城市建設(shè)主管部門根據(jù)審圖任務(wù)量和各審圖機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量的優(yōu)劣進(jìn)行分配，而不是由建設(shè)單位來選擇。

 5、進(jìn)一步強(qiáng)化民事賠償責(zé)任的問題

 我國正處于城鎮(zhèn)化過程中，2010年城鎮(zhèn)化比率是45.7%，專家預(yù)測今后10年每年要提高1個(gè)百分點(diǎn)，每年的城鎮(zhèn)在建施工建筑面積近50億m²，竣工面積20億m²，加上已有的430億m²建筑，而政府專業(yè)監(jiān)督人員只有不足4萬人，完全靠政府來解決所有的具體問題是不現(xiàn)實(shí)的，更為可行、有效的解決辦法是政府通過完善法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立合理、明確的責(zé)任體系，完善技術(shù)鑒定機(jī)構(gòu)等訴訟支持體系，健全保險(xiǎn)機(jī)制，疏通解決問題渠道，為廣大群眾提供有力的法律武器。只要群眾手中有了有力的法律武器，那些不良開發(fā)商、承包商就沒有立足之地，社會(huì)誠信將建立起來，建筑市場秩序也將最終得以規(guī)范。

 6、監(jiān)管體制上存在的問題

 目前，我國工程建設(shè)的管理體制特點(diǎn)是“統(tǒng)分結(jié)合”，即“統(tǒng)一規(guī)則、分別監(jiān)管”，各相關(guān)部門根據(jù)《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》等規(guī)定的基本制度，分別對(duì)各類專業(yè)工程進(jìn)行監(jiān)督管理，分階段、分主體監(jiān)管的特色突出，眾多的管理制度和管理主體給項(xiàng)目參建單位帶來很大的制度執(zhí)行成本。單就房屋建筑而言，就涉及到項(xiàng)目立項(xiàng)審批（核準(zhǔn)、備案）、規(guī)劃審批、施工許可、施工質(zhì)量監(jiān)督、消防驗(yàn)收、人防驗(yàn)收、防雷驗(yàn)收、燃?xì)怛?yàn)收、竣工驗(yàn)收備案及竣工資料城建檔案驗(yàn)收等10多項(xiàng)審批。各部門缺乏有效配合，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)全過程、全方位的聯(lián)動(dòng)式管理。此外，對(duì)一些特殊工程，如政府投資工程、市政項(xiàng)目、各類開發(fā)區(qū)項(xiàng)目、村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目等，執(zhí)法難度很大，存在不能管、不敢管、管不了的現(xiàn)象。在現(xiàn)階段，需要整合監(jiān)管資源，加強(qiáng)信息溝通，形成監(jiān)管合力，降低監(jiān)管成本和執(zhí)行成本。

(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)    文徑網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目投資中心：劉紅娟 尹維維 編輯   劉真 文徑 審核)

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