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摘要：中小城鎮舊城改造項目居住區容積率的確定隨意性大，常受開發商的利益驅動所支配，容易忽視城鎮的整體利益，造成城鎮總體環境失控。文章擬探討一條由宏觀到微觀，由總體到局部分層控制容積率，并通過局部修正確定舊居住區容積率的途徑。...

中小城鎮舊城改造項目居住區容積率測算方法探討

謝宏坤   李真  易純

(湖南城市學院建筑與城規學院   413000)

一、前言

    容積率既是城市三個效益(經濟、社會、環境)與三個規模(土地、建筑、人口)的結合點，對城市的健康和諧發展的作用不容置疑，同時又是政府、開發商與居民三方利益搏奕的焦點。在實際操作中往往被扭曲甚至放棄，這種情況在中小城鎮的舊區改造更新過程中尤為突出。筆者多年從事欠發達地區舊區改造規劃的實踐，本文試就中小城鎮舊居住區容積率的測算方法進行探討。

二、中小城鎮舊城改造項目居住區容積率確定方法研究的意義

    1.競爭的加劇，成本的提高造成房地產開發及加工產業由沿海城市向內陸城市，由中心城市向二三線城市轉移的趨勢非常迅速。中小城鎮過去以大量土地投入為代價的新區開發的外延擴張模式業已受到嚴厲的控制，而以節約資源提高效益為主的舊城改造勢在必行。

    2.中小城鎮舊城改造由于競爭的不充分，城市開發的市場機制尚未完全建立。由于經濟實力有限，政府依靠外部投資開發舊城，獲得收入的愿望相當強烈，客觀上造成對開發商的依賴與遷就，造成容積率確定的隨意性較大。

    3.相比較新區大規模和統一標準的開發而言，舊居住區改造開發的地塊相對較小，見縫插針，遍地開花的無序開發模式普遍。而且由于情況復雜，矛盾眾多，開發周期長(一般2—5年或更長)，小地塊的容積率偏差累積容易造成整體環境的失控。

    4.中小城鎮居住建筑是城市建筑的主體，我國大多數中小城鎮居住建筑所占比例甚至高達60％-70％。

    5.住宅建筑是人們生活空間的主體，居住區容積率合理就從主體上使城市空間質量得到保證。

    6.全面實現小康社會，居住建筑面積與居住質量是關鍵指標之一，我國今后仍將以解決居民住宅為主，豐富實踐和認識，使居住區容積率合理程度有較廣泛的認同基礎。

    7.工業用地主要以生產功能需要為依據，以生產規模確定總建筑面積，從而確定各地塊的容積率，同時有關研究也表明容積率對工業用地的影響最小。

    8.中小城鎮商業建筑往往與住宅結合，一般為臨街建筑的1—3層作為商業服務用途，而大城市中那種集中的大規模的商業區、獨立的商業綜合體建筑和建筑群在中小城鎮較少出現，因此住宅容積率的研究已包含了其主要內容。

    9.文、教、體、衛、辦公、市政設施等建筑面積與用地規模通常以人口規模配套為依據，一般都有相關規范予以控制，容積率指標彈性較小。   

    綜合以上，中小城鎮舊城改造項目居住用地的容積率測定的研究很有意義且十分必要。

三、中小城鎮舊城改造項目居住區容積率測算的方法與步驟

    居住用地的容積率在用地規模已經確定的情況下，起決定作用的就是住宅建設面積，其實質又轉化為總的居住人數與人均居住面積水平。為了保證城市健康和諧有序地發展，必須綜合考慮城市交通，市政基礎設施、環境質量等城市環境承載力。將城鎮總人口在城鎮空間進行合理分配是關鍵。筆者在多年規劃實踐的基礎上總結出的從整體到局部，從宏觀到微觀分層次控制容積率，并通過相關的因素修正和調控具體地塊的容積率的方法較為有效。

    1.容積率的初步測算

    (1)新舊城區的人口分配

    “居住用地=居住人口×人均居住用地面積”的基本公式可以清楚表達出三者之間的關系，新舊城區的人口規模就可以通過居住用地和人均居住用地面積指標進行計算，那么人均居住用地面積指標的確定就成為關鍵。確定人均居住用地面積指者標必須考慮以下因素：1．城鎮總體規劃目標，以及新舊城區在城市的區位，承擔的功能；2．新舊城區進行統籌，保證社會公平，避免新舊城區居住環境質量的差距過于懸殊；3．評估舊城區現狀人均住宅面積水平，人均居住用地指標，住宅區容積率，住宅區的建筑密度，平均層數，以及總規用地調整后舊城區居住用地面積變化；4．新城區(由于規劃分區明確，用地相對集中，有利于成片開發)采用《城市居住區規劃設計規范》中的人均居住用地面積指標估算出的居住人口數量范圍；5．依據總體規劃，各項市政設施專項規劃測算舊城區基礎設施最大的人口承載規模。在城鎮總體規劃確定的規劃期城市人口規模，用地規模，人均居住用地面積的基礎上，并考慮以上因素，統籌新舊城區，進行指標分配，復核，反饋，反復多次后，基本確定新舊城區的人均居住用地面積指標，再根據總規確定的新舊城區居住用地面積計算出新舊城區的人口規模。

    (2)舊城區居住用地容積率估算

    根據建設部政策研究中心“全面小康社會居住目標研究”課題組提出的城鎮人均居住建筑面積35㎡，以及城鎮最低收入家庭人均住房建筑面積>20㎡的指標，結合推算出的舊城區承擔的人口數量，推算出舊城區住宅建筑總面積，再根據舊城區住宅建筑總面積與舊城區居住用地總面積之比值得到舊居住區總的平均容積率，這個住宅建筑總量與總平均容積率就可作為進一步細分層次的總平衡基礎。規劃根據舊居住區的各種相關因素在總平衡的基礎上將其分成若干高容積率、中容積率和低容積率片區。同理在各個片區內進一步細分及至規劃基本地塊的容積率。由基本地塊容積率測算出的住宅建筑量又可逆向反饋修正上一層次的總量及至整個舊居住區和全市總量，經過多次不斷修正與分配后，基本可以達到城市規劃管理所需的舊居住區容積率指標。

    需要說明的四點：第一，這種預測方法確定分片區總建筑面積后，需要增加l0％-20％的彈性，作為基礎設施配套的數據基礎，以滿足市場經濟一些不可預見因素需要,第二，這種方法預測的分區及基本地塊舊居住區的容積率主要從城市環境容量，基礎設施負載能力和空間景觀質量等公共利益出發，較少考慮城市開發中的經濟因素及市場經濟的供求關系；第三，這種從宏觀人手的預測方法確定的容積率是具體地塊指標修正的前提與基礎，以保證其彈性的幅度；第四，如果通過建立數學模型并借助動態虛擬現實技術將能更精確更形象直觀地進行各項指標附值和評估各種指標下的模擬效果。

    這種由整體到局部，由宏觀到微觀初步確定容積率，再由微觀到宏觀，由局部到整體的反饋修正方法，可以避免由于局部地段容積率偏差造成累加后的總體失衡而帶來城鎮結構性矛盾的嚴重后果。

    2.容積率的實施修正與調控

    (1)經濟推算法

    容積率與土地價格(政府收入)，開發成本(開發商所獲利益)，社會與環境效益(居民的生存環境質量)息息相關，往往成為各方利益搏奕的焦點。我國城市土地使用制度已初步形成市場化，但還未完全成熟，而相比大城市由于充分競爭造成的容積率與地價的相關度高不同，中小城鎮舊居住區的容積率對地價的影響程度低(欠發達地區尤其如此)。城市規劃確定的容積率的控制作用在開發商對超額利潤的強烈追求和地方政府的行政干預面前顯得力不從心。因此，在實際開發過程中，既考慮社會與環境效益，也要滿足開發商的合理的經濟利益。在市場競爭尚不充分，供需雙方存在矛盾的中小城鎮，允許開發商有一定范圍的超額利潤是前進中難以逾越的過程，容積率保持一定的彈性是必要的，有利于改造的靈活實施，有利于吸引開發商投入舊城開發，盡快實現充分競爭。但要使這一彈性幅度控制在合理的范圍。實踐證明在市場化的前提下同樣采用經濟學手段進行容積率的修正與調控比較有效。理論上，經過充分競爭后，按照投入產出分析，城市開發應該滿足以下關系：

    開發總投入×利潤率=總產出-總投入；

    房屋的單方開發成本=房屋單方造價+樓面地價+稅+費；

    樓面地價=宗地總價／宗地內允許的總建筑面積=土地單價／容積率。

    在一定范圍內提高容積率，在不影響房屋單方造價的情況下，如果土地單價不變，則樓面地價降低，意味著開發商降低成本，而造成獲得的利潤必定會超過法定利潤(合理利潤)，超出的部分即為超額利潤。如果土地所有者沒有提高土地單價，則超額利潤全為開發商獲得。修正和調控容積率的目的即是將通過提高容積率而獲得超額利潤，由開發商和土地所有者共享。土地所有者分享超額利潤的途徑即是提高地價。但是規劃管理控制的容積率應以前面宏觀測算的容積率為基礎，根據出讓地塊的實際情況確定彈性幅度，調控修正的手段就是研究土地所有者與開發商之間分配超額利潤的比例。參考鄒德慈先生的研究成果，分配原理的數學表達式為：

    Ι=μX(P1—P)／P=μ×(F1—F)／F

    Ι：容積率提升后的調節系數    P：容積率提高前地價

    P1：容積率提高后地價

    F：容積率提高前地塊上可獲得的總建筑面積

    F1：容積率提高后地塊上可獲得的總建筑面積

    μ：收益分配系數(μ=0—1)

    當μ=1時，容積率增加而獲得的超額利潤全部歸土地所有者所有，而開發商一無所獲，開發商對提高容積率沒有興趣，但這種情況一般不會發生，只有在需求十分旺盛，并且投資項目沒有任何風險時才會發生；當μ=0時，則表示地價不隨容積率變化，容積率增加所獲得的超額利潤全部歸開發商所有，應歸土地所有者的收益全部轉移到開發商手中，這樣一方面使土地所有者利益受損，也容易形成投資者之間的不平等競爭。當0<μ<1時，兼顧了土地所有者與開發商雙方的利益，實際操作具有可行性。不過這里μ是一個變化范圍，在這個變化范圍內修正，地價仍有較大的變化幅度。根據容積率對地價作用規律及應用情況，一般土地需求緊張、規劃控制比較嚴格的地區，分配系數比較大，可超過0．5；而小城鎮分配系數取值均在0．3以下；中心區大于邊緣區，商業用地大于住宅、工業用地[3]。這種容積率修正調控方法，主要依據經濟規律，對環境和社會效益以及城市空間景觀和市政基礎設施的承載力基本沒有考慮。

    (2)典型實驗法

    通過選取具有代表性的若干地塊進行形體與空間布局，驗證，修正與調控所給定的容積率指標。

    (3)環境容量推算法

    基于環境容量的可行性，選取幾個基礎設施指標推算驗證，修正與調控所給定的容積率指標。

    由于后兩種方法比較成熟，故不做詳細介紹。

四、實際應用效果

    筆者團隊近幾年所承擔湖南的雙峰、邵陽、沅陵、城步、桑植等縣城及益陽市資陽區多個城市的舊城改造工程的設計與研究工作，基本達到以下積極效果：l．規劃管理部門能從全局掌控，把握局部地塊出讓時的容積率調控幅度；2．為新區開發時容積率指標確定建立了參照系；3．為土地出讓價格制定提供了依據；4．作到了新舊城區的協調，避免了新舊城區或不同地塊各自獨立，隨開發商起舞的局面；5．對原有各類控規中一些不合理容積率指標進行了修正，等等。

五、結束語

    這種由宏觀出發控制的地塊基礎容積率，通過政府調控與市場調節相結合的辦法進行修正后，既能保證城市的整體利益，又能兼顧開發商的利潤，在中小城鎮舊城居住區改造更新中非常有意義。但由于舊城居住區復雜的條件，包括地塊大小、地塊位置、交通條件、設施水平、現狀建成環境、拆遷安置成本等差別很大，以及開發的時機，政策的調整，空間景觀要求及其他不可預見因素，會出現部分地段之間的開發效益懸殊的情況。因此政府部門在組織開發時應統籌考慮，可以采用“肥”“瘦”搭配的“捆綁式”開發策略，有利于給開發商一個公平合理的競爭環境。

參考文獻：

[1]宋啟林．從宏觀調控出發解決容積率定量問題[J]．城市規劃，1996，(2)：21—24．

[2]鄒德慈．容積率研究[J]．城市規劃，l994，(1)：19—23．

[3]歐陽安蛟．容積率影響地價的規律及修正系數確定法[J]．經濟地理，l996，(1)：97—101．

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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