陜西土木建筑網首頁 > 學術研究 > 課題研究 > 淺談宏觀調控新形勢下如何加快政府投資項目建設

摘要：結合宏觀調控的新形勢，分析了當前政府投資項目在融資和成本管理方面存在的問題，提出了進一步深化投融資體制改革，加大政府投資項目各個環節的成本管理，促使政府以有限的財力，切實地履行公共管理和公共服務職能。...

淺談宏觀調控新形勢下如何加快政府投資項目建設

劉洪

同濟大學土木工程學院，上海200092

    2007年以來，宏觀形勢發生了新的變化。投資需求膨脹不斷加大。在建和新上項目過多，投資擴張意愿強烈；物價持續上漲：煤電油運緊張，資源約束矛盾突出。面對投資不斷增加，流動性過剩的宏觀形勢，中央及時采取積極的宏觀調控政策，一年內先后l0次上調銀行準備金率，6次上調銀行存貸款利率，執行的貨幣政策也從適度從緊走向從緊，以此來防止過度投資和經濟的大起大落。這為宏觀調控新敢下如何履行政府職能，推進經濟社會又好又快發展提出了新的更高的要求。

1、目前政府投資項目管理方面存在的問題

    1.1政府投資項目投融資方面

    融資結構失衡。由于財政擔當著“投資風險最后負責人”的角色，造成直接融資渠道不暢，政府融資多依賴于間接融資．大眾化投資品種和投資渠道極少，融資結構失衡。管理體制分散。地方政府融資時缺乏總量規劃、資金監管系統及可行性論證，致使資金的使用效益低下。地方政府融資管理分散。融資決策主體、償還主體及投資失誤責任主體不明晰，出現問題最終風險還是由政府最后埋單。

    融資成本偏高。由于商業銀行的貸款由于受期限要求以及嚴格的條件約束，造成貸款的成本較高；對于民營企業等社會資金的投人，由于公用設施建設項目的公益性特點和民營企業資金實力的限制，短期內難有大的作為。

    1.2在成本管理方面

    1.2.1在項目確定，準備階段，科學決策不夠。領導對政府投資項目設計方案的比選，對美學、功能決策多，對技術、經濟決策少。超概(預)算投資較為普遍。建設單位為爭取項目立項、少繳規費，采取少報投資額，而在項目實施過程中擅自提高裝飾標準。設計過于保守。部分建設單位，將工程項目委托給資質等級較低的設計單位設計，造成設計保守，增加工程項目的材料耗用量。招標投標不夠完善。施工企業之間互相出借法人營業執照、資質證書投標的現象還比較普遍。合同管理和簽訂不夠規范。部分建設單位在合同簽訂前不認真研究合同條款，給今后辦理竣工決算和結算留下隱患。

    1.2.2在項目施工階段。材料價格信息失靈。建設單位自供材料、指定材料比較普遍。工程造價不實。施工單位大多采用多計工程量、高套定額、重復編列子目、高算材料價格、中標后再設法通過變更增加工程量及簽證索賠等手段來增加工程造價。現場簽證內容失實。現場簽證資料不齊全，內容表達不清楚，沒有具體的變更部位、變更原因、變更項目、變更數量、技術處理意見，少數簽證把不屬于簽證范疇的內容列入簽證參與工程結算。

    1.2.3在項目結算階段。工程竣工初步驗收合格后，未經審計，同施工企業辦理工程財務決算，有的建設單位擅自委托中介機構對政府投資項目實施審計，造成政府資金和國有資產的流失。有的政府投資項目建設單位擅自委托中介機構審計，由于缺乏國家審計機關強有力的監督，致使工程竣工結算“水份”沒有擠干。

2、進一步完善政府投資項目管理的有關建議

    在穩健的財政政策和從緊的貨幣政策的新形勢下，如何繼續發揮政府投資項目在經濟社會建設中的推動作用，促進經濟又好又快地發展?筆者以為，要從兩個方面進行深入地研究和探索。一要做好“開源”這篇文章。進一步深化政府投融制體制改革，實施財政資金引導、稅收返還、以獎代補等激勵機制，降低民間資本準人門檻。引導更多的社會資本進入公共工程領域，彌補政府可用財力不足與政府投資項目不斷擴大之間的矛盾。二要做好“節流”這篇文章。進一步建立健全政府投資項目的決策管理機制，不斷加強政府投資項目招投標管理、造價管理的研究，壓縮項目建設成本。

    2.1進一步深化政府投融資體制改革

    發揮市場機制在經濟活動的調節作用，發揮政府的政策優勢，吸引民間資本參與政府投資工程。逐步建立投資主體自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、政府宏觀調控有力的新型投融資體制。

    實行公共服務項目公示制。政府公益性投資項目的服務對象是全社會特別是普通民眾，因此，必須保持充分的信息披露，依靠廣大人民群眾的監督提高政府投資效益。通過定期不定期向社會公示公共項目的有關信息，包括建設項目的投資規模、負債規模和成本、償債計劃、用工情況等等，并且舉行有關的聽證會，以便社會各界判斷與監督政府的投資的可行性。

    實行公共服務合同承包制。將政府部門提供的某些公共服務推向市場。向民營企業招標承包，中標單位按中標合同提供公共服務并收取報酬。同時，民營企業按照政府的要求建設了醫院、學校、街道照明等公共設施后，政府可以根據合同要求分期支付租金和維護管理費的形式，從而將財政支出由單年度全額支付轉換為將來多年度的平衡支付，進一步分散投資風險。

    通過特許經營權等方式吸引民間投資。在項目建成之前或之后，通過BOT(建設一運營一移交)、BT(建設一移交)等方式向民問資本轉讓全部或部分經營權，分解政府的投資經營的負擔。政府可以與項目法人簽訂特許經營協議，并賦予一定期限內排他性的特許經營權，明確雙方的責任及風瞼分擔，將社會事業的融資、設計、建設、運營、維護和管理的全部或部分業務委托給企業，通過向消費者收費來收回成本和追求一定回報。

    利用投資補助等方式支持民間投資。對于那些由政府定價收費。但是收費不足以回收投資和實現合理利潤的，不足部分應由政府部門提供補貼。如買際收益低于投資成本的醫院、學校、文化事業單位與社會福利部門，政府可以按花錢買服務的形式。確保投資單位有合理回報，或以財政撥補和社會公眾合理承擔相結合的原則，給項目經營單位貼補一定經營費用，也可以在建設期內一次性補貼投資費用，從而使得社會力量能夠借助于政府補貼使投資收益至少達刊盈虧平衡點。

    通過貼息貸款支持民問投資。對于投資回收期長、規模較大的基礎設施的融資，政策性貸款可長期穩定地提供資金支持。對于承擔公共負擔、社會效益好的基礎項目來說，一般商業性貸款的成本往往難以承受。通過政府貼息等方式形成的政策性貸款就可以彌補這方面的缺陷。

    2.2加強政府投資項目成本控制

    2.2.1加強決策階段成本控制

    建立和完善群眾參與、專家咨詢和集體決策相結合的決策機制和制度，健全決策規則，規范決策程序，強億決策責任，減少決策失誤，防止濫用權力滋生腐敗。對基礎建設項目、大型項目等宜采用專家型決策模式；社會公眾比較熟悉，與人民群眾息息相關的建設項目，可將決策權交給社會公眾，采用公眾型決策模式；對與公眾利益關系不大、直接關系到政府部門利益的建設項目，可由政府自主決策；對專業性強、自主論證成本比較高的特殊項目，可引人市場機制，采用商業中介型決策模式；對政府不進行直接經營，而只負責核準的盈利性項目，特別是政府投資項目棱準目錄規定的建設項目。可采用授權經營型決策模式。

    2.2.2加強項目設計階段成本控制

    推行設計招標。積極推行建筑方案與經濟方案相結合的設計招標方法，盡量將工程主體及配套建設放在一起進行招標，采用多家競標，組織有關專家綜合評比，擇優選出設計單位。推行限額設計。按批準的投資估算控制初步設計，按批準的初步設計總概算控制施工圖設計。將上一階最設計審定的投資額和工程量先行分解到各專業，然后再分解到各單位工程和分部工程，各專業在保證使用功能的前提下，按照分配的投資限額控制設計。

    2.2.3加強招投標階段成本控制

    嚴格禁止在投資項目招標中肢解工程規避招標、控制信息限制投標、設置障礙排斥他人、假借資質參與競爭、暗中勾結泄露標底、簽訂合同偷粱換柱、轉包和違法分包、違規變更設計等問題，推動招投標活動規范運作。

    2.2.4加強合同管理階段成本控制

    合同文本選擇階段。對于建設規模不大、技術不太復雜、工期較短、施工圖完備的工程，總價應一次包死。技術復雜、建設規模大、跨年度的工程，合同管理中宜采用國際通用的FIDIC合同文件或建設行業主管部門制定的合同范本，明確控制工程造價的具體條款，規范簽訂合同各方的權利、義務和職責。加強對材料市場及施工工藝價格的調查與研究，建立價格信息網絡，保持信息渠道的暢通，及時準確地把握不同地區及不同規格的材料、半成品的價格信息，保證可隨時隨地地調用及監督，做到資源共享。

    2.2.5加強施工階段成本控制

    嚴把簽證關，及時組織現場集中簽證，防止無中生有或以少報多；細審計量支付文件，應如實描述和計算尺寸、部位和數量：準確套用工程定額或工程量清單，少留活口，以防結算時模糊不清。所有工程量簽證必須在質量驗收合格后由業主、咨詢、監理、施工、設計、勘察等有關人員實地量測后現場集中簽證，任何人不得補簽、不得無故拒簽，同時規定必須是實際完成且驗收、簽證資料齊全的項目才能得到計量和支付。嚴格控制工程變更，對需增加投資的變更，必須充分論證變更的必要性并認真做好造價分析。工程變更均由監理、咨詢初審變更意向并估算造價后報業主，再由業主召集財政、財務總監、審計、監察等部門會議研究決定。最后由設計單位按會議紀要進行變更設計，監理工程師根據設計圖簽發變更指令后，按工程合同的要求實施并驗收、計量。

    2.2.6加強竣工結算階段成本控制

    嚴格按竣工圖紙及有效的設計變更，有效的現場簽證進行工程結算，凡未有業主、設計、代建、監理單位蓋章簽認的設計變更通知單不列入結算范圍，段有業主、代建、監理簽認的現場簽證單不能列入結算范圍，不能人為地進行結算，避免“少結”或“多結”。核對工程施工合同，嚴格執行施工合同約定的計價原則及計費方法，若發生工程項目清單漏項，應提請業主審查同意并簽證。對黥蔽工程驗收記錄必須兩人以上簽證，手續完整，原始資料齊全，工程量與竣工圖一致的方可列入結算范圍。

參考文獻

【1】尹跆林，閻孝硯政府投資項目代建制理論與實務【M】．天津大學出版社

【2】吳星，關于我國政府投資管理改革【J】．當代經理人，2006(3)

【3】翻黃霆，中立銀，趙振宇，任志浩．我回政府投費項目管理的現狀分析【J】．建筑經濟。2005(1)．

【4】尹貽林，政府投貴項目管理模式研究【M】．南開大學出版社,2002．12．

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：溫紅娟  劉紅娟  尹維維 編輯 文徑 審核)

上一篇： 淺談生態智能建筑的設計

下一篇： 論建筑文化的創作取向