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摘要：通過分析小規(guī)模更新的內涵和特點，結合杭州市“城中村”改造的具體實踐，探討小規(guī)模更新模式在“城中村’’改造中的社會經濟意義及其可行性，提出了“政府引導、社區(qū)合作、村民參與”的“小規(guī)模更新”政策框架，并針對小規(guī)模更新模式存在的問題，提出規(guī)范和完善的一些構想。...

試論城中村改造中的小規(guī)模更新

葉  軍

(杭州市建設委員會，浙江杭州310007)

    隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷推進，越來越多與現(xiàn)代城市空間格局相異的村落被包圍在城市之中，這就是星羅棋布的“城中村”。如何讓這些“城中村”以又好又快的方式融入城市，成為符合城市發(fā)展要求的“良性有機體”，是當前制定政策者們關注的熱點問題。筆者通過對小規(guī)模更新模式的思考，探索如何激發(fā)城市內部“城中村”改造的自身動力，以實現(xiàn)有機更新——走內涵式、集約型發(fā)展之路，實現(xiàn)社會、經濟、環(huán)境、文化穩(wěn)定和諧發(fā)展的城市建設發(fā)展目標。

1.小規(guī)模更新模式的理念

    “城中村”改造除了目前“大規(guī)模拆舊建新”模式之外，還應積極探索和嘗試多元化的改造內容、多樣化的改造方式，將部分基本滿足規(guī)劃要求、范圍相對集中、建筑質量較好、人文空間和環(huán)境特點較為明顯的“城中村”予以保留和整治。這就是本文所提出的小規(guī)模更新模式。

    1.1小規(guī)模更新的內涵

    “城中村”是城市中的農村各級居民點。“城中村”的小規(guī)模更新，就是以小規(guī)模整治和漸進的改造方式，對大規(guī)模“拆舊建新”這一“城中村”改造的主要模式進行必要的補充完善。小規(guī)模更新不僅僅是簡單意義上的農居點改造與整治(即住宅內外墻面粉刷、樓道亮燈、違章建筑拆除、綠化補種等內容)，更是指“合作共贏”與“政府引導、村民參與”為基礎的更新機制，其主體可以是當?shù)卣�府、社區(qū)(經合社)、村民，以及外來的參與者如投資商等，通過政府引導、協(xié)調合作來達到改善農居點的居住環(huán)境、集約土地的目的，并對當?shù)氐?/span>“異質形態(tài)”。和文化特征進行繼承與保護，從而在更高層次上實現(xiàn)城市整體利益、社區(qū)集體利益與農村居民個人利益之間的“共贏”。

    1.2小規(guī)模更新的優(yōu)點

    探索“城中村”改造小規(guī)模更新這一種新機制，其優(yōu)點和現(xiàn)實意義可以從以下四個方面來分析：

    1.2.1有利于經濟適用地滿足村民的需求  由于改造主體大都是使用者自身，因此“城中村”小規(guī)模更新能比較容易地做到以每個村民的特定需求作為基本出發(fā)點，適應當?shù)氐纳鐣�經濟現(xiàn)狀，保持和創(chuàng)新多樣性的城市空間格局。同時，由于建設規(guī)模小，因此改造建設成本也相對較低。

    1.2．2有利于化解和減少社會矛盾  小規(guī)模更新將參與權、選擇權、決定權交給村民自己，尊重村民的真實愿望，符合城市建設中應遵循的“公平自愿”原則。另外，由于小規(guī)模更新改造范圍不大，環(huán)境周圍涉及的利益主體不多，容易理順相互關系，從而較易控制矛盾激化。

    1.2.3有利于集約資源，改善環(huán)境通過小規(guī)模更新，整治后的住宅不僅仍然可以供當?shù)卮迕窦彝ナ褂镁幼。�甚至還可以上市交易，進入房產流通環(huán)節(jié)。另外，還可提升和保護現(xiàn)有的一些優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境資源和景觀資源，如古建筑、名樹古木、池塘、古橋、河道等等。

    1.2.4有利于延續(xù)現(xiàn)有的城市文脈和肌理  “城中村”小規(guī)模更新基本上是在原有的社區(qū)界線內進行，也就是在現(xiàn)有的城市文脈和肌理基礎上進行的一種內部“適應性改變”，對地區(qū)整體環(huán)境影響較小。

2.小規(guī)模更新與大規(guī)模“拆舊建新”比較

    2.1兩種改造方式的比照

    為了進一步說明在部分條件成熟(符合城市規(guī)劃、住宅相對集中、住房質量較好、村落空間和環(huán)境特點較為明顯)的“城中村”實施小規(guī)模更新的現(xiàn)實意義，筆者將它與大規(guī)模“拆舊建新”在改造主體等各方面進行了簡要比較，見表1。  

    2.2案例分析

    筆者以西湖區(qū)東岳村為例，對大規(guī)模“拆舊建新”與小規(guī)模更新在所需投資與用地方面進行了簡單的計算和比較，以更好地闡述“城中村”小規(guī)模更新的經濟意義。

    2.2.1大規(guī)模“拆舊建新”所需投入情況東岳村位于城市主干道南側，現(xiàn)有農居用地面積l8.46 mm2，建筑面積25．38萬m2，企業(yè)用地1．85 mm2，建筑面積1萬m2；現(xiàn)有農居1127戶，總人口3615人。該村集體經濟相對薄弱。按照“城中村”改造要求，需安置農居人數(shù)4100人，進行農轉居多層公寓回遷安置需用地16 hm2，平衡建設資金用地1．71 m2，企業(yè)用地(拆復建)0．7 mm2(容積率按l．4計算)，10％留用地40．54畝(1畝=667 m2)，即共需用地58．95 mm2。按照大規(guī)模改造方式，在現(xiàn)狀用地范圍內根據(jù)其規(guī)劃指標，可以新建住宅206060 m2，如按2000元／m2計算，減去農民入住多層公寓時按建安價回購的資金(該區(qū)為910元／m2)，需要約l．875億的資金投入；同時，需要拆遷25．38萬m2建筑面積的農居住宅，按3000元／m2計算(一般一幢農居300 m2補償100萬元)，須投入約7．614億的拆遷資金。因此，以上兩項相加，該村大規(guī)模多層公寓建設所需資金約9．489億。(以上不包括市政道路、管線等大市政配套費用)。

    2.2.2小規(guī)模更新所需投入情況

    假設對東岳村采取小規(guī)模更新方式進行改造，保留l8．46 hm2農居點范圍，增加企業(yè)用地(拆復建)0．7 hm2，平衡建設資金用地1．46 hm2，10％留用地40．54畝(1畝=667 m2)，則共需用地61．16 hm2。上述25．38萬1T12農居，按照20％外遷考慮，需要投入資金約1．052億。對剩余80％的農居，假定其中暫時不需要修繕和改造為25％，需要進行原地改造的75％，則須投入改造資金約l．518億。以上兩項相加，該村“城中村”小規(guī)模更新所需資金約2．57億。(以上計算也不包括市政道路、管線等大市政配套費用。)

    2.2.3上述兩種情況的比較根據(jù)上面的計算，東岳村農轉居大規(guī)模改造共需用地58．95 hm2，投入資金約9．489億。而小規(guī)模更新中，共需用地61．16 hm2，投入資金約2．57億。相比而言，兩者用地相差2．21 hm2，投入資金卻相差6．98億。由此可見，小規(guī)模更新作為一種土地占用小、成本相對低的模式，．在經濟上是可行的。

3.小規(guī)模更新模式存在的問題

    3.1社會支持力度不夠

    目前全國各地城中村改造的主導模式依然是“拆舊建新”，將村民安置到政府統(tǒng)一建設的城市小區(qū)中，然后在其原有位置安排能夠提供高稅收或高土地出讓的項目，產生社會經濟效益。而小規(guī)模更新模式，由于其自身存在一定的現(xiàn)實復雜性與長期漸進性，目前尚不被關注和重視，這不單單是思維方式的問題，還是綜合價值取向的問題。

    3.2面臨二次拆遷風險

    “城中村”小規(guī)模更新社區(qū)有可能重新面臨改造拆遷，意味著之前的更新過程將有可能變成一種無實際效益的成本投入，村民在房屋改造上的投資就會受到損害，從而極大地影響村民自助改造的積極性，也一定程度上打消了政府主動參與小規(guī)模改造的積極性。

    3.3缺乏政策和專業(yè)引導

    在目前的政策體系下，以村民為建設主體的“城中村”小規(guī)模更新項目很難得到有關部門的正

式批準；同時，由于缺乏專業(yè)人員的指導，往往在設計、施工、環(huán)境處理等方面存在不科學、不全面的弊端，容易受利益驅動，形成各自為戰(zhàn)出現(xiàn)“死角”的結果，不利于形成高質量的社區(qū)環(huán)境，也不利于“城中村”居民居住生活品質的全面提高。

    3.4村民自身素質問題

    出于各種原因，現(xiàn)階段“城中村”村民普遍文化水平不高，其自身素質與小規(guī)模更新的要求存在著一定的差距。因此，如何充分調動村民的積極性，有效引導并培育其參與“城中村”小規(guī)模更新，共同承擔“城中村”有機更新的責任，也是“城中村”改造不可回避的問題。

4.小規(guī)模更新模式的構想

    小規(guī)模更新涉及城市更新與城市社會經濟發(fā)展諸多方面的問題，是一個復雜的系統(tǒng)工程，僅僅從設計的角度去考慮是不夠的，還需要建立相應的政策體系和豐富操作手段加以規(guī)范和完善。’

    4.1調整現(xiàn)有農居住宅的產權制度

    在我國，城市規(guī)劃區(qū)范圍內同時存在國有與集體兩種性質的土地，“城中村”內的宅基地基本屬于集體非農建設用地。若通過制定相應政策，改變整治改造后的住宅宅基地土地性質，即依法轉為國有后劃撥，村民住宅可參照城市經濟適用房政策辦理土地證和房屋所有權證，并可按相關規(guī)定補交土地出讓金等相關規(guī)稅規(guī)費后按存量房的有關規(guī)定進行上市交易，這不僅將大大提高村民參與改造的積極性，還可一并解決許多矛盾與問題。

    4.2鼓勵拓寬小規(guī)模更新資金來源

    政府可以從制定政策鼓勵小規(guī)模更新的資金來源的多樣性著手，充分發(fā)揮社會和民間資本的力量。一是鼓勵社會企業(yè)(開發(fā)商等)，通過提供資金等方式，組成“城中村”小規(guī)模更新股份公司，以入股形式參與社區(qū)(經濟合作社)的合作更新。二是各社區(qū)(經濟合作社)根據(jù)各自的經濟實力提供一定比例的資金。三是村民可拿出自身積蓄或通過申請抵押貸款等自籌一部分資金。四是財政部門撥專款，定向用于解決少量的更新資金。

    4.3建立小規(guī)模更新的服務組織

    可建立兩種服務組織。第一種是由政府引導，鼓勵村民、社區(qū)(經濟合作社)以及外來投資者按股份制成立小型“城中村”小規(guī)模更新股份公司，各方按照持股比例分攤管理費用，并掌握一定量的房屋產權。第二種是更新合作社非贏利組織，可在社區(qū)組織中分設，也可單設。其操作思路有：采用一人一票的民主組織形式；若有收益，則依據(jù)投入資本數(shù)量分享一定比例的利潤；可以開展一些培訓教育活動，提高社員的自身素質；合作社與政府進行一些合作，享受政府提供的專款等。

    4.4加強小規(guī)模更新的規(guī)劃與管理

    首先，遵循“自上而下”與“自下而上”相結合的規(guī)劃編制過程，準確反映現(xiàn)狀復雜性。其次，順應城市肌理的規(guī)劃控制，不同層次不同對待方法，繼續(xù)保持以居住為主的地塊功能，周邊可設置適當規(guī)模的主要服務于本區(qū)域的中小型商業(yè)和辦公用地，維持原有社會結構，適當減少人口(鼓勵人口外遷)。再者，采取“小而靈活”的實施方式，提倡從村民實際需要出發(fā)，因地制宜地制定階段性實施方案，包容多種小尺度的改造方式和多樣化的改造內容，調動村民(或社會組織)參與改造的積極性。

    4.5完善公共服務設施與基礎配套

    其一，繼續(xù)保持居住功能，適當附加文化、旅游等要素，周邊設置適當規(guī)模的主要服務于本區(qū)塊的公共服務設施(包括學校、衛(wèi)生院、幼兒園)、公益事業(yè)設施、中小型商業(yè)、辦公等用地。其二，抓好“四改”，即改路、改水、改廁、改灶，并建立“三清三有”的長效管理機制，即清理垃圾、清理河塘、清理亂堆放、有一片成蔭綠地、有垃圾收集點、有污水處理簡易設施。其三，基礎設施建設因地制宜、量力而行，采取比較經濟的先進手段，盡可能減少基礎設施建設對原有環(huán)境的不必要破壞。

5.結  語

    “城中村”改造的小規(guī)模更新就是以小規(guī)模整治和漸進的改造方式，對大規(guī)模“拆舊建新”這一“城中村”改造的主要模式進行必要的補充和完善，它采取“政府引導、社區(qū)合作、村民參與”為基礎的更新機制，其優(yōu)點是很明顯的。

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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